הרכב השופטים: יצחק עמית, עופר גרוסקופף, גילה כנפי-שטייניץ
התקבל ערעור המדינה על פסק-דין במסגרתו התקבלה תביעת המשיבים לקבלת קרקע חלופית כפיצוי על הפקעת מקרקעין שבבעלותם, על בסיס הבטחה מינהלית שניתנה להם, לטענתם; נקבע, כי בנסיבות העניין לא התקיימו התנאים הבסיסיים לראיית ההבטחה כמחייבת, כאשר "ההבטחה" שניתנה אינה אלא הצהרת כוונות כללית, כחלק מניהול המשא-ומתן בין הצדדים; גם אם ניתנה הבטחה, נותנה לא היה מוסמך לתתה, וממילא לנוכח המחסור במקרקעי ציבור, קיים צידוק לחזרה ממנה.
רקע עובדתי: ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בחיפה, שבמסגרתו התקבלה תביעת המשיבים לקבלת קרקע חלופית כפיצוי על הפקעת מקרקעין שבבעלותם, מאדמות הכפר ג'וליס, בשנת 1976. המשיבים ביקשו להסתמך על סיכום הישיבה משנת 1978 וטענו כי ניתנה למורישם המנוח הבטחה מינהלית מפי מי שכיהן בזמנו כמנהל מינהל מקרקעי ישראל. בית המשפט המחוזי בחן האם אכן מדובר בהבטחה מינהלית בהתאם לחמשת התנאים שנקבעו בפסיקה, ונקבע כי אין מחלוקת לגבי עצם קיומה של ההבטחה; כי ההבטחה מסוימת דיה שכן באותן שנים המינהל נהג לפצות בקרקע חלופית, ומכל מקום ניתן יהיה להשלים את הפרטים החסרים בהתאם למנגנון שהיה נהוג אצל המערערת באותה תקופה; כי מנהל מינהל מקרקעי ישראל היה מוסמך לתת הבטחה כאמור מתוקף תפקידו ומעמדו; וכי אמירות קודמות של גורמים במינהל מקרקעי ישראל, תכלית הישיבה, מעמדם של הנוכחים בה ולשונו המפורשת של סיכום הישיבה מעידים כולם על כוונתו של המנהל ליתן להתחייבותו תוקף משפטי מחייב. משכך, קבע בית משפט קמא כי ניתנה למשיבים הבטחה מינהלית לפצות בקרקע חלופית בגין הפקעת המקרקעין. עוד נקבע, כי במישור העקרוני, בחלוף 40 שנה, המדינה הייתה רשאית לחזור בה מההבטחה השלטונית נוכח השינויים שחלו במדיניות הפיצוי הנהוגה אצלה, ככל שהייתה מציגה טעמים שביסוד שינוי המדיניות; ברם, המדינה לא הציגה כל צידוק חוקי שיש בו כדי לאפשר לה לסגת מהבטחתה ולכן לא די בשינוי המדיניות כשלעצמו כדי לשחרר אותה מהבטחתה. לטענת המערערת, בית משפט קמא שגה משקבע שניתנה למשיבים הבטחה מינהלית ליתן בידם קרקע חלופית; נטען כי מנהל מינהל מקרקעי ישראל לא היה מוסמך להבטיח פיצוי בדמות קרקע חלופית – זאת בהסתמך על סעיף 5(ב) לחוק נכסי המדינה, התשי"א-1951, לפיו מכירת מקרקעי ישראל ששטחים עולה על 100 דונם תיעשה באישור מועצת מקרקעי ישראל בלבד. עוד נטען כי לא הייתה כוונה ברורה לתת להבטחה תוקף משפטי מחייב והתבטאותו של המנהל בישיבה הייתה רק הצהרת כוונות מצדו; ומכל מקום, תביעת המשיבים מכוח אותה הבטחה התיישנה זה מכבר או שלכל הפחות קיים שיהוי בהגשתה המצדיק את דחייתה. המשיבים סמכו יתדותיהם על פסק דינו של בית משפט קמא.
דיון משפטי: בית המשפט העליון קיבל את הערעור ופסק כי שיטת המשפט הישראלית מכירה בתקפותה המשפטית של הבטחה מינהלית כמקור לזכות בידי מקבל ההבטחה. אלא שישנם מספר תנאים מצטברים הנדרשים להתקיים על מנת שניתן יהיה לראות בהבטחה כמחייבת. יש להראות תחילה כי אכן ניתנה הבטחה בצורה מפורשת, ברורה ו-חד-משמעית, שאינה בגדר הצהרת כוונות כללית של הרשות. כמו כן, מתן תוקף משפטי לאותה הבטחה מותנה בקיומם של תנאים נוספים: נותן ההבטחה היה בעל סמכות לתתה; לנותן ההבטחה הייתה כוונה להקנות לה תוקף משפטי מחייב; נותן ההבטחה הוא בעל יכולת למלא אחריה; אין סיבה אחרת המצדיקה את אי-קיום. לא נראה כי תנאים מצטברים אלה מתקיימים במלואם במקרה דנן. ודוק: אמנם הכלל הוא כי אין זו דרכה של ערכאת הערעור להתערב בממצאי עובדה שנקבעו על ידי הערכאה הדיונית, בנסיבות העניין ניתן להכריע בשאלה אם התנאים להבטחה מינהלית מתקיימים על בסיס החומרים הכתובים בלבד, כך שלערכאה הדיונית אין כל יתרון על פני בית המשפט העליון. במקרה דנן, ישנה הצדקה להתערבות במסקנות הערכאה הדיונית.
ראשית, לא מצאתי כי ניתנה הבטחה בצורה מפורשת וחד-משמעית. כפי שהובהר לא אחת, תוקפה המחייב של הבטחה מינהלית לא חל על כל הצהרת כוונות כללית של הרשות – אין בכך שרשות מינהלית מצהירה על כוונה, מגלה רצון טוב לסייע לאדם, מבטיחה לברר אם אפשר להיענות לבקשה, ומעוררת ציפייה ותקווה שהבקשה תיענה. נדרשת הבטחה, לא פחות. מהשתלשלות העניינים עולה באופן ברור כי לא ניתנה כל הבטחה מפורשת וחד-משמעית בעניין דנן, אלא לכל היותר הצהרות כוונות כללית של הרשות. אין מדובר בהבטחה מינהלית סגורה ומפורשת, אלא בהבעת רצונות גרידא – המערערת עדיין לא התחייבה לדבר באותו שלב. כלומר, אין מדובר בהבטחה מינהלית העומדת בתנאי הסף הבסיסי ביותר. היא אינה מסוימת – הצהרת המנהל לא כללה התייחסות לפרטים מהותיים כמו גודל הקרקע החלופית ומיקומה; היא מסויגת ולמעשה ממתינה לעמדת בעלי הזכויות בקרקע; ומבחינה אובייקטיבית, הישיבה בה ניתנה לא נראית כסיומו של המשא ומתן בין הצדדים אלא כשלב נוסף בהידברות ביניהם במטרה למצוא הסדר שיהיה מקובל על שני הצדדים.
שנית, מנהל מינהל מקרקעי ישראל לא היה בעל סמכות לתת הבטחה מינהלית למתן קרקעות חלופיות. מתן קרקעות מדינה חלף הפקעת קרקע פרטית הוא למעשה עסקה במקרקעי ישראל, ובעניין זה חל סעיף 5(ב) לחוק נכסי המדינה. נוכח הוראת הסעיף, ללא אישורה של מועצת מקרקעי ישראל אין כל תוקף להבטחות או התחייבויות שניתנו ביחס למקרקעי ישראל, כאשר דובר בעסקאות בהיקף גדול העולה על זה של 100 דונם. גם אם מנהל מינהל מקרקעי ישראל הביע רצון לבוא לקראת המשיבים וליתן להם קרקע חלופית לזו שהופקעה מהם, הרי שהוא אינו מוסמך להתחייב על כך בעצמו. מקורה של הסמכות חייב להימצא על פי דין, וזאת בשל עיקרון חוקיות המינהל. משכך, אין להבטחה הנטענת ממנהל מינהל מקרקעי ישראל כל תוקף משום שהיא לא הובאה לאישור הגורמים המוסמכים לכך. בהקשר זה, אין ממש בטענת המשיבים כי למצער יש להכיר בסמכותו הנחזית של מנהל מינהל מקרקעי ישראל ליתן בידם הבטחה מינהלית. הגישה הנוהגת כיום להתבססות על טענה מסוג זה מצמצמת ביותר משום שהיא מצויה במתח ישיר עם עקרון חוקיות המינהל.
לבסוף, גם בהנחה כי מתקיימים התנאים המצטברים להבטחה מינהלית, קיים צידוק חוקי לחזרת המערערת מהבטחתה. המערערת טענה כי המחסור בקרקעות מדינה, בהיותן משאב ציבורי מוגבל, הוא שהוביל לשינוי במדיניות הפיצוי שלה בגין הפקעת קרקעות. עמדה זו באה לידי ביטוי בסעיף 15.6 לנוהל מספר 44.01 של רשות מקרקעי ישראל מיום 18.2.2004 – 26 שנה לאחר ההבטחה הנטענת – ולפיו "אין לתת פיצויים בקרקע, למעט באותם מקרים מיוחדים לגביהם ניתן אישור מיוחד של הנהלת המינהל". וכפי שנקבע בפסיקה, מקום שמשקלו של האינטרס הציבורי גובר על אינטרס הפרט והציבור בקיומה של ההבטחה, מצדיק חזרה של הרשות מהבטחה מינהלית.
יחד עם זאת, אין משמעות הדבר כי המשיבים אינם זכאים לפיצוי כלל; בא כוח המערערת אף הודיע כי היא לא טוענת להתיישנות לגבי הפיצוי הכספי וכי לא תחסם דרכם של המשיבים לתבוע פיצוי כאמור. ברם, בשל העובדה שפסק דינו של בית המשפט המחוזי עסק בסוגיה של הבטחה מינהלית, לא נערך דיון בחווֹת הדעת השמאיות ולא נקבעו ממצאי מהימנות ועובדה באשר להן. משכך, לא נקבע גובה הפיצוי הכספי שלו זכאים המשיבים בגין ההפקעה. אשר על כן, יש להחזיר את התיק לבית המשפט המחוזי על מנת שידון בגובה הפיצויים הכספיים שלהם זכאים המשיבים.
השופט ע' גרוסקופף הסכים לתוצאה אליה הגיע הנשיא. עם זאת, הוסיף, כי לגישתו, משלא הוכח מתן הבטחה מנהלית, ממילא אין צורך לדון ביתר השאלות בהן עוסק הנשיא בחוות דעתו, דהיינו סמכות מנהל מינהל מקרקעי ישראל לתת התחייבות מסוג זה, ואפשרות החזרה מההתחייבות האמורה ברבות הימים. מכל מקום, האפשרות להעלות מן האוב הבטחה מנהלית שלא מומשה בשעתו, ולהתבסס עליה עשרות שנים לאחר שניתנה, מעוררת קושי ניכר, שמא ״עבר זמנה בטל קורבנה״. לאור קושי זה, למצער, ראוי להקל משמעותית בתנאים המצדיקים חזרה מהבטחה מנהלית ישנה נושנה שכזו.
לאור האמור, הערעור התקבל נקבע, כי המשיבים אינם זכאים לקרקע חלופית בגין הפקעת המקרקעין שבבעלותם; לצד זאת, הוחלט להחזיר את התיק לבית המשפט המחוזי על מנת שיקבע את גובה הפיצוי הכספי שלו זכאים המשיבים בגין הפקעת הקרקע.
עא 6678/20 מדינת ישראל נ' חסן נבואני (ניתן ביום: 10.3.25)
Reload document 
Open in new tab