הרכב השופטים: סיגל דוידוב-מוטולה, רועי פוליאק, אילן סופר
נציגי ציבור: דורון קרני (עובדים) , מגיד אברהמי (מעסיקים)
פסק דינו של בית הדין הארצי לעבודה בעניין אלון בכר עוסק בשאלה עקרונית בעלת השלכות רחבות על מעמדה של הסניגוריה הציבורית ועל פרשנות זכויותיהם של עובדיה: האם סעיף 13 לחוק הסניגוריה הציבורית, הקובע כי מעמדם של הסנגור הציבורי הארצי ועובדי הסניגוריה הציבורית יהיה כשל מעמדם של פרקליט המדינה ועובדי הפרקליטות, מחייב גם השוואה מלאה בתנאי הפנסיה בין סנגורים ציבוריים לבין פרקליטים. המערער, שכיהן במשך שנים בסניגוריה הציבורית ולאחר מכן בתפקידים בכירים במשרד המשפטים, טען כי יש לפרש את הוראת החוק באופן המקנה לסנגורים הציבוריים את אותה צבירת פנסיה מוגדלת בשיעור של 3% לשנה שניתנה לפרקליטים. המדינה, מנגד, טענה כי החוק הבחין במפורש בין “מעמד” לבין “תנאי העסקה”, וכי תנאי השכר והפנסיה של הסנגורים נקבעים באופן עצמאי בידי נציב שירות המדינה והממונה על השכר.
רקע עובדתי: לפסק הדין החל בשנת 1998, אז החל המערער, עורך הדין אלון בכר, לעבוד במשרד המשפטים במסגרת הסניגוריה הציבורית במחוז ירושלים. במהלך שנות עבודתו עסק בייצוג נאשמים, עצורים ואסירים בהליכים פליליים ומנהליים, וכן מילא תפקידי ניהול שונים והיה חבר בפורום הארצי הבכיר של הסניגוריה הציבורית. בשנת 2007 עזב את הסניגוריה הציבורית והצטרף לצוות ההקמה של רשות התאגידים במשרד המשפטים. בהמשך מונה לראש רשות התאגידים, ולאחר מכן לתפקיד ראש הרשות למשפט, טכנולוגיה ומידע היא הרשות להגנת הפרטיות. הוא סיים את שירותו הציבורי בשנת 2019. לאחר פרישתו חושבה קצבתו לפי שיעור צבירה רגיל של 2% לשנת עבודה, כפי שנהוג לגבי מרבית עובדי המדינה הזכאים לפנסיה תקציבית. המערער טען כי היה זכאי לצבירה מוגדלת של 3% לשנה בגין תקופת עבודתו בסניגוריה הציבורית, בדומה לפרקליטים במשרד המשפטים. לטענת המערער, במהלך שנות עבודתו נאמר לו ולעמיתיו על ידי בכירי הסניגוריה הציבורית כי ייעשה מאמץ להשוואת תנאי ההעסקה של הסנגורים הציבוריים לאלה של הפרקליטים, לרבות בנושא הפנסיה. הוא ביסס את תביעתו על סעיף 13 לחוק הסניגוריה הציבורית, הקובע כי “מעמדם של הסניגור הציבורי הארצי ושל עובדי הסניגוריה הציבורית יהיה כשל מעמדם של פרקליט המדינה ועובדי פרקליטות המדינה, בהתאמה; תנאי העסקתם ייקבעו בידי נציב שירות המדינה והממונה על השכר במשרד האוצר”. לשיטתו, יש לפרש הוראה זו כמחייבת שוויון מהותי מלא בין סנגורים לפרקליטים, לרבות בתחום תנאי הפרישה והפנסיה. המערער טען כי תכלית החוק הייתה להבטיח “שוויון מוסדי” בין הסניגוריה לפרקליטות, וכי תנאי העסקה נחותים יפגעו ביכולתה של הסניגוריה הציבורית למשוך כוח אדם איכותי ולהבטיח ייצוג אפקטיבי לנאשמים. המערער הוסיף וטען כי הממשלה כבר הכירה בפרקליטים כ”עובדים בתנאים מיוחדים” לפי סעיף 100 לחוק שירות המדינה (גמלאות), ולכן ניתן להחיל החלטה זו גם על הסנגורים הציבוריים באמצעות החלטת נציב שירות המדינה.
דיון משפטי: בבית הדין הארצי נפתח בניתוח עקרונות היסוד של פרשנות חקיקה. השופט אילן סופר סקר בהרחבה את ההלכה הפסוקה בעניין פרשנות חוק, תוך הסתמכות על ספרו של הנשיא אהרן ברק “פרשנות במשפט” ועל שורה ארוכה של פסקי דין של בית המשפט העליון, ובהם ע"א 8622/07 רוטמן נ' מע"צ, בג"ץ 7009/04 עיריית הרצליה נ' היועץ המשפטי לממשלה, ע"א 9559/11 מנהל מיסוי מקרקעין נ' שעלים ניהול נכסים, ודנג"ץ 10190/17 מפקד כוחות צה"ל באזור יהודה והשומרון נ' עליאן. מתוך פסיקה זו חזר בית הדין על העיקרון שלפיו פרשנות דבר חקיקה מתחילה בלשון החוק, המגדירה את גבולות האפשרויות הפרשניות. רק כאשר הלשון יכולה לשאת יותר ממשמעות אחת, ניתן לפנות לבחינת תכלית החוק הן התכלית הסובייקטיבית, הנלמדת מכוונת המחוקק, והן התכלית האובייקטיבית, הנלמדת מעקרונות היסוד של השיטה המשפטית.
בית הדין הדגיש כי במקרה דנן לשונו של סעיף 13 לחוק הסניגוריה הציבורית ברורה למדי. החלק הראשון של הסעיף עוסק ב”מעמד” הסנגורים הציבוריים, ואילו החלק השני מסדיר בנפרד את קביעת תנאי העסקתם בידי נציב שירות המדינה והממונה על השכר. נקבע כי המשמעות המילולית של המונח “מעמד” היא מקצועית־מוסדית, ולא כלכלית או פנסיונית. השופט סופר קבע כי אילו ביקש המחוקק ליצור מנגנון של השוואה מלאה בתנאי השכר והפנסיה, היה עושה זאת במפורש, כפי שנעשה בדברי חקיקה אחרים. בהקשר זה הפנה בית הדין לחוק רשות העתיקות, חוק הביטוח הלאומי, חוק הרשות לפיתוח הגליל וחוקים נוספים, שבהם נקבע במפורש כי תנאי העבודה או השכר של עובדי הגוף הציבורי יהיו “כשל עובדי המדינה”. ההשוואה לדברי חקיקה אלה שימשה את בית הדין כדי להדגים כי המחוקק יודע לקבוע הוראות הצמדה מפורשות כאשר זו כוונתו.
פסק הדין הרחיב ביחס להבדלים המהותיים בין עבודת הפרקליטים לעבודת הסנגורים הציבוריים. נקבע כי בעוד שהפרקליט מייצג את האינטרס הציבורי ופועל בשם המדינה, הסנגור – ציבורי או פרטי – מייצג את האינטרס של לקוחו בלבד. בית הדין הסתמך בהקשר זה על מאמרו של פרופ' יואב ספיר בנושא האתיקה של הייצוג הפלילי, ועל פסיקת בג"ץ 4495/99 הסניגורית הציבורית המחוזית נ' ועדת הערר, שם הודגש אמנם מעמדה הציבורי החשוב של הסניגוריה, אך גם השוני המהותי בינה לבין הפרקליטות. עוד עמד בית הדין על כך שמבנה הסניגוריה הציבורית מבוסס במידה רבה על מיקור חוץ, וכי מרבית הייצוג בפועל נעשה על ידי עורכי דין חיצוניים, בעוד שעובדי הסניגוריה הציבורית עוסקים בעיקר בפיקוח, הנחיה וניהול. נקבע כי הבדלים אלה מחלישים את הטענה שלפיה מדובר בתפקידים זהים המצדיקים תנאי פנסיה זהים. בשלב הבא דן בית הדין בהסדר הפנסיה המיוחד של הפרקליטים. נקבע כי זכותם של הפרקליטים לצבירת פנסיה בשיעור של 3% לשנה לא נבעה ממעמדם המקצועי בלבד, אלא מהסדר חריג ומיוחד שנקבע בעקבות פסק בוררות צדוק והחלטת ממשלה מכוח סעיף 100 לחוק הגמלאות. סעיף זה מאפשר לממשלה להכיר בקבוצת עובדים כ”עובדים בתנאים מיוחדים” ולהעניק להם תנאי גמלה משופרים. בית הדין קבע כי כל עוד הממשלה לא קיבלה החלטה דומה לגבי הסנגורים הציבוריים, אין לנציב שירות המדינה או לממונה על השכר סמכות להחיל עליהם את אותו הסדר. בכך אימץ בית הדין את גישת המדינה שלפיה ההסדר הפנסיוני של הפרקליטים הוא חריג מצומצם שאינו יוצר כלל השוואה רחב.
בסופו של דבר דחה בית הדין הארצי את הערעור כולו. נקבע כי סעיף 13 לחוק הסניגוריה הציבורית מבטיח שוויון במעמד המקצועי והמוסדי בין הסנגורים הציבוריים לפרקליטים, אך אינו קובע השוואה אוטומטית בתנאי השכר והפנסיה. עוד נקבע כי ההסדר המיוחד של הפנסיה המוגדלת לפרקליטים הוא הסדר חריג, שנקבע בהחלטת ממשלה מכוח סעיף 100 לחוק הגמלאות, ואין להרחיבו ללא עיגון מפורש.
עע 76911-01-25 אלון בכר נגד מדינת ישראל,נציבות שרות המדינה (ניתן ביום: 29.4.26)
Reload document 
Open in new tab