הרכב השופטים: יצחק עמית, דפנה ברק-ארז, עופר גרוסקופף
נדון ערעור פרטני מקבוצת הערערים שעניינם מחלוקת על סכום הפיצויים שעל המדינה לשלם לנפקעים בגין הפקעת זכויותיהם לפני עשרות שנים; נקבע, כי בנסיבות העניין, המדינה אינה מושתקת מלטעון לשיעור דמי חכירה אבודים שונה מזה שטענה לו בראשית ההליך, לנוכח ההתפתחויות הפסיקתיות שחלו מאז.
רקע עובדתי: ערעור שהוא אחד מיני ערעורים רבים שנדונו במסגרת ההליך הדיוני המאוחד, אשר נוהל תחת ע"א 6744/20). כל הערעורים שהתנהלו תחת ההליך הדיוני המאוחד עוררו שאלות משותפות בדבר דרך חישוב דמי החכירה האבודים לפי סעיף 13 לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943, בעקבות ההלכה שנקבעה בע"א 8717/17 עזבון איסמעיל. לאחר שהסתיים הדיון בשאלות המשותפות תחת ההליך הדיוני המאוחד, נותר להכריע בשאלות הפרטניות באותם תיקים בהם הדבר רלוונטי. עניינם של ההליכים בהפקעות שבוצעו החל מסוף שנות ה-50 וכלה בראשית שנות ה-80 של המאה הקודמת, כאשר חלקים נכבדים מהפקעות אלו בוצעו באזור הגליל, לשם הקמת יישובים חדשים (כגון כרמיאל ונוף הגליל). במקרים רבים, ובהם המקרה דנן, בעלי המקרקעין שהופקעו לא דרשו בזמן אמת, ואף לא בחלוף שנים רבות לאחר מכן, את הפיצויים המגיעים להם בגין ההפקעה – ובהתאם המדינה לא שילמה להם דבר. על רקע חילוקי הדעות שהתגלעו בערכאות הדיוניות בעניין אופן יישומה של הלכת איסמעיל, הוגשו מאות ערעורים לבית משפט זה. בשנת 2021 אוחדו רובם המוחלט של הערעורים למסגרת ההליך הדיוני המאוחד, ונקבע מתווה משותף לדיון והכרעה בהם; על פי מתווה זה, יוכרעו תחילה השאלות המשותפות לכלל התיקים, ולאחר מכן יידונו הפלוגתאות הפרטניות הרלוונטיות רק לתיק בודד או למספר מצומצם של תיקים (יוער כי מספר קטן של תיקים מתנהל, בשל עיתוי הגשתם ובחירות הצדדים, שלא במסגרת זו). בשנת 2022 ניתן פסק הדין החלקי בהליך המאוחד, בו נפסק כי דמי החכירה האבודים להם זכאים הנפקעים ייקבעו על בסיס הכפלת השווי המשתנה השנתי של הקרקע לפי שיעורי התשואה הבאים: ביחס לדונם הראשון (שעל פי התכנית המנדטורית החלה על מרבית המקרקעין המופקעים, הוקצה למגורים) – 5%, וביחס ליתר החלקה (שיועדה לשימושים חקלאיים לפי התכנית המנדטורית) – 3.25%. בעקבות זאת, הגישה המדינה את תחשיביה בכלל התיקים שתחת ההליך הדיוני המאוחד, כאשר בחודשים שלאחר מכן הגישו חלק מהנפקעים את השגותיהם בעניין, בד בבד עם בקשות מוסכמות למתן פסק דין בחלק לא מבוטל מהתיקים. לאחר שהוכרעו הסוגיות המרכזיות אשר היו משותפות למרבית הטיעונים שהועלו על ידי באי-כוח הנפקעים, באו המחלוקות הנוגעות לתחשיבי המדינה המעודכנים על פתרונן. עם זאת, במספר תיקים נותרו פלוגתאות פרטניות. כך, בהליך דנן, הצביע חוות דעת המומחה מטעם המדינה שהוגשה בבית המשפט המחוזי, על שיעור דמי חכירה אבודים בגובה של 5% ביחס למלוא שטח החלקות. על פסק הדין הראשון הוגש ערעור מטעם המשיבים, אך בטרם זה הוכרע, יצאו תחת ידיו של בית משפט זה שני פסקי דין חדשים אשר עסקו באופן חישוב שיעור הפיצויים לו זכאים הנפקעים בעלי מקרקעין דומים לאלו של המשיבים. בעקבות התפתחות זו, הוחזר התיק לבית המשפט המחוזי. בהליך זה הוגשה מטעם המדינה חוות דעת מעודכנת, אשר עסקה הן בשווי המקרקעין והן בשיעור דמי החכירה האבודים – במסגרתה הועמד שיעור זה על 2.5% ביחס לדונם הראשון (המיועד למגורים) ועל 1.5% ביחס ליתרת המקרקעין (בייעוד חקלאי). בפסק-דינו המשלים, קבע בית המשפט המחוזי, בכל הנוגע לשיעור דמי החכירה האבודים, כי השיעור ייוותר על 6% – כפי שקבע בפסק הדין הראשון. בתוך כך, בית המשפט קמא ציין כי המדינה לא הגישה ערעור על פסק דין הראשון, וכי לאור חוות דעתה הראשונה הראשונה חל עליה השתק המונע ממנה מלטעון אחרת. ערעור המדינה הופנה, בעיקרו של דבר, כלפי הימנעות בית המשפט קמא מלדון בשיעור דמי החכירה האבודים בשנית. ביני וביני, ניתן פסק הדין החלקי בהליך הדיוני המאוחד, בו מרבית הטענות שהעלתה המדינה בערעורה, ובעקבות זאת, הגישה המדינה תחשיב מעודכן מטעמה. המשיבים מצדם הגישו השגות על התחשיב וטענו, כי מכוח חוות הדעת הראשונה מטעם המדינה ופסק הדין הראשון, קם גם השתק שיפוטי המונע מהמדינה מלטעון לשיעור דמי חכירה אבודים השונה מ-5%.
דיון משפטי: בית המשפט העליון קיבל את ערעור המדינה ופסק כי במקרה דנן, יש מקום לעשות שימוש בסמכות לפי תקנות 138(א)(3) ו-(5) לתקנות סדר הדין האזרחי, התשע"ט-2018, ולהכריע בסוגיות שנותרו על יסוד החומר בכתב והטיעונים שהושמעו בקדם-הערעור. בשורה התחתונה, יש לדחות את טענת המשיבים נגד הפעלת הקביעות המשותפות בהליך הדיוני המאוחד בעניינם, וכנגזר מכך, ליתן תוקף של פסק דין לתחשיב המדינה המעודכן.
בפיהם של המשיבים שתי טענות עיקריות. הראשונה, כי משעה שהמדינה לא ערערה על פסק הדין הראשון, והדיון בתיק לא הוחזר לבית המשפט קמא על מנת שיידון בשיעור דמי החכירה האבודים, אין המדינה רשאית לשנות מעמדתה בעניין זה; השנייה, כי המדינה מושתקת מלטעון לשיעור דמי חכירה אבודים שונה מזה שטענה לו בראשית ההליך בחוות הדעת הראשונה של המומחה מטעמה. דין טענות אלה להידחות. בכל הנוגע לטענה הראשונה, כידוע, ערכאת הערעור רשאית, בין כלל סמכויותיה, להורות על החזרת הדיון בתיק לפתחה של הערכאה הדיונית שדנה בו בתחילה לשם בחינה והתייחסות נוספת מצידה (תקנות 455 ו-462 לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד-1984, ותקנה 146 לתקסד"א החדשות). זאת, למשל, לשם קבלתן ובחינתן של ראיות נוספות, או במקרים בהם פסק הדין איננו בהיר או מנומק דיו. בכלל זה, החזרת דיון כאמור יכולה להתמצות בהשלמה ספציפית או בתוספת הבהרה נקודתית, הנוגעת לעניין מסוים שנדון על ידי הערכאה הדיונית (או שלא נדון); אך החזרת הדיון עשויה לכלול הידרשות מחודשת לסוגיה שעל הפרק, ואף לתביעה בכללותה. עוד יש לציין, כי הדברים האמורים אינם תלויים בזהות הגורם שהגיש את הערעור, אשר הוביל להחזרת הדיון לערכאה הדיונית. כך, כאשר ערכאת הערעור מורה על השבת הדיון לערכאה הדיונית, בין אם היא תוחמת אותה לבירור עניין מסוים ובין אם לאו, הרי שהערכאה הדיונית עשויה להגיע, כאמור, לתוצאה שונה מזו שהגיעה אליה במקור – לעיתים לטובת הגורם שערער על פסק הדין שניתן על ידי הערכאה הדיונית, ולעיתים לטובת הגורם שלא ערער – ומבלי שיהיה קושי בדבר.
במקרה דנן, בפסק הדין בערעור הראשון נקבע כי בשל התפתחויות שחלו בפסיקת בית המשפט העליון באשר לאופן חישוב הפיצויים, יש לקבוע שומת פיצויים חדשה. בהתאם, נפסק, כי "התיק יוחזר לבית המשפט המחוזי על מנת שיקבע שומת פיצויים בהתאם לפסיקה העדכנית". לשון הדברים אינה מחייבת את המסקנה כי בית המשפט החזיר את הדיון בתיק לבית המשפט קמא על מנת שייערך דיון בסוגיה ספציפית – מהו שווי ערכי המקרקעין, כפי שטוענים המשיבים, וכפי שסבר בית המשפט קמא – אלא ההנחיה שניתנה לבית המשפט קמא הייתה כללית, ועסקה בחישוב הפיצויים להם זכאים המשיבים "בהתאם לפסיקה העדכנית" – כאשר חישוב זה צריך לכלול, לכאורה, הן את ערכי המקרקעין והן את שיעור דמי החכירה האבודים. אין כל סיבה מבוררת להניח כי החזרת הדיון ביקשה להגביל את בית המשפט קמא שלא להידרש לכלל הפסיקה העדכנית בנדון – לרבות כזו שניתנה לאחר שהדיון חזר לבית המשפט קמא ובטרם ניתן פסק דינו. זאת, הן בהתאם לנוסח הרחב של ההנחיה; והן מכוח הדין הכללי, שעה שבית המשפט קמא כפוף להלכות הניתנות בבית המשפט העליון, ועליו לפסוק לפיהן (סעיף 20(ב) לחוק-יסוד: השפיטה).
המדינה אומנם לא מצאה לנכון לערער על פסק הדין הראשון, אולם משהוחזר הדיון לבית המשפט קמא, וניתן פסק הדין השני, הייתה שמורה לה הזכות לערער על מכלול הקביעות שנכללו בו – לרבות לעניין שיעור דמי החכירה האבודים. בהמשך לכך, אין בעובדה שהמדינה לא ערערה בשעתו על פסק הדין הראשון, עת המצב המשפטי היה שונה, ועת סכום פיצויי ההפקעה בו חויבה היה נמוך משמעותית, יוצרת מניעות מצידה מלערער בסוגיות אלה כעת. נכונות המדינה להשלים עם קביעות הגוזרות פיצוי בגובה מסוים, אינה מחייבת אותה להשלים עם אותן קביעות כאשר הפיצוי הנגזר מהן גבוה משמעותית. וביישום למקרה דנן: העובדה שהמדינה השלימה עם פיצוי בגובה 6% מערכי הקרקע, בהינתן ערכי הקרקע שנקבעו בפסק הדין הראשון, אין משמעה שהיא מנועה מלערער על שיעור זה, כשערכי הקרקע הוגדלו באופן ניכר במסגרת פסק הדין השני. בנוסף, לא ניתן להתעלם מכך שפסק הדין בערעור הראשון הורה על החזרת הדיון לבית המשפט קמא בשל פסקי הדין החדשים שיצאו בשעתו על ידי בית המשפט העליון. אך מתבקש, מטעמים של הגינות דיונית, כי למדינה יתאפשר, ולוּ במסגרת ערעור, להתייחס לפסקי דין נוספים שניתנו במהלך ההתדיינות, ושיש בהם כדי להשפיע לטובתה על התביעה דנן.
גם טענתם השנייה של המשיבים, שעניינה בשאלה האם המדינה הייתה יכולה לשנות מהעמדה המקורית שהציגה בחוות הדעת הראשונה מטעמה, דינה להידחות. השינוי שחל בעמדת המדינה – אשר התרחש לא רק בתיק הנוכחי, אלא בתיקים רבים אחרים – נעשה מאחר שהתברר לה כי עמדתה המקורית, אשר שוקפה בחוות הדעת הראשונה, בטעות יסודה, וכי היא מביאה לתשלום סכומים העולים משמעותית על פיצויי ההפקעה להם זכאים הנפקעים על פי דין. יש לראות בשינוי זה משום שינוי מדיניות, ביחס אליו מקובלת ההלכה לפיה אין רשות מנהלית כבולה למדיניותה, לא כל שכן כאשר המדובר במדיניות שגויה; עם זאת, מדיניות העבר של המדינה מחייבת, לכל הפחות, להטיל עליה את הנטל הראשוני להצדיק את השינוי שחל בה ולהראות שהמדיניות שהציגה שיקפה הבנה שגויה של הדין או של המציאות הכלכלית-שמאית. בהתאם לכך, נקבע בפסק הדין החלקי, כי המדינה לא הציגה בסיס נתונים עובדתי המצדיק סטייה ממדיניות העבר ביחס לדונם הראשון, ולכן בנוגע אליו אומץ שיעור של 5%, בהתאם לעמדת המדינה בעבר; בעוד שביחס ליתרת המקרקעין נקבע כי המדינה עמדה בנטל האמור ולכן היא רשאית לסטות מהעמדה שהציגה, אך עמדתה לא התקבלה במלואה, אלא שיעור דמי החכירה האבודים ביחס לחלק זה של המקרקעין הועמד על 3.25%, המהווה מיצוע של עמדות הצדדים בנדון.
בנסיבות אלו, ובהינתן שתחשיב המדינה המעודכן נעשה בהתאם לקביעות המשותפות בהליך הדיוני המאוחד, ולא נותרו טענות ביחס לאופן חישוב זה שלא הוכרעו – יש לתת תוקף של פסק דין לתחשיב המדינה המעודכן. לאור האמור, ערעור התובעים נדחה. נקבע, כי על המדינה להעביר לידי התובעים את יתרת הסכום שטרם שילמה, בניכוי 10% מסכום הפיצוי בגין ההפקעה שצוין בתחשיב המדינה המעודכן אשר יועבר לרשות המיסים על חשבון חיוב במס שבח.
עא 7661/20 מדינת ישראל-רשות מקרקעי ישראל נ' פיסל דבאח (ניתן ביום: 28.5.25)
Reload document 
Open in new tab