הרכב השופטים: ד' מינץ, ג' כנפי-שטייניץ, י' כשר
העליון קבע כי מועצה אזורית עמק הירדן אינה מחוייבת להסכם ביניים בעניין חיובי ארנונה מופחתים של מוסד קתולי המשמש בית הארחה, שבחלוף כעשור לא הבשיל להסכם סופי. הלכת ההשתחררות מאפשרת לרשות מינהלית להשתחרר מחוזה, מקום שצרכי ציבור חיוניים מצדיקים זאת, במיוחד כאשר מדובר בחוב ארנונה לא מבוטל.
רקע עובדתי: עסקינן בערעורים על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בו נתקבלה באופן חלקי תביעתה של המועצה האזורית עמק הירדן. המשיב הינו הבעלים והמחזיק של "בית הארחה טבחה" המצוי בתחום שטח השיפוט של המועצה. בין הצדדים התנהל הליך בקשר לחוב ארנונה שהצטבר על הנכס. ההליך הסתיים בשנת 2011 בפסק דין אשר נתן תוקף להסכם פשרה בו נקבע כי על המשיב לשלם למועצה תשלומי ארנונה בשיעור של 66% משיעורם החוקי, זאת כהסדר ביניים למשך תקופת המשא ומתן שהתנהל באותה שעה בין המדינה ובין הכס הקדוש בעניין סוגיית חיובי הארנונה של מוסדות קתוליים בישראל, עליהם נמנה גם הנכס. בשנת 2020, משלא נחתם ההסכם המיוחל בין המדינה ובין הכס הקדוש, פנתה המועצה למשיב בדרישה לשלם את חיובי הארנונה המלאים החלים על הנכס. המשיב ענה כי יש לפעול על פי הסכם הפשרה שקיבל תוקף של פסק דין, וכי המשא ומתן בין המדינה והכס הקדוש עודנו מתנהל. בית המשפט המחוזי קבע כי, דווקא מעמדה המיוחד של הרשות כנאמן הציבור מחייבה לעתים לא לקיים חוזה אלא להשתחרר ממנו. ההצדקה להשתחררות יכולה להיות בשל שינוי נסיבות, אך גם בשל קיומו של אינטרס ציבורי חיוני, אף בלא שהתרחש שינוי מהותי בנסיבות. בהתייחס להשתחררות של רשות ציבורית מהסכמי ארנונה, כבר נקבע כי תוקפו המחייב של הסכם כאמור אינו שולל את יכולתה של הרשות לסטות מהתחייבותה החוזית מקום שצרכי ציבור חיוניים מצדיקים זאת. במקרה כזה, יש לערוך איזון בין "אינטרס מס אמת" ל"אינטרס כיבודם של הסכמים" וכן להתייחס לחובת ההגינות - הגינות כלפי המתקשר בהסכם, אך גם אחריות כלפי הקופה הציבורית. נקבע שיש מקום להחיל את הלכת ההשתחררות על ההסכם, בשל חלוף הזמן והצורך בגביית מס אמת, וכי החל מיוני 2020, על המשיב לשאת במלוא תשלומי הארנונה. באשר לחיוב הרטרואקטיבי, הואיל והחיוב מתייחס לשנים 2020-2005, נקבע כי האשם לאי-תשלום שליש החיוב על ידי המשיב, אינו רובץ לפתחו. לעמדת המועצה, חוב הארנונה עבור התקופה שקדמה ליוני 2020 אינו חוב רטרואקטיבי כפי שקבע בית המשפט המחוזי. חיובים אלה הוטלו על המשיב כסדרם מידי שנה, אך הם שולמו בחלקם בהתאם להסכם הפשרה. טענת הרטרואקטיביות עליה התבסס בית המשפט המחוזי כלל לא נטענה על ידי המשיב. מדובר בטענה עובדתית, ולכן בית המשפט לא יכול היה להידרש לה מיוזמתו. המשיב טען כי הלכה למעשה המועצה מבקשת לבטל את ההסכם מיסודו ולא רק להשתחרר ממנו. במצב דברים זה, הרי שעמדתו היא כי הוא אינו חב כלל בתשלום ארנונה, ויש להחזיר את הדיון לבית משפט השלום להמשך ההליך. הצדדים היו ערים לכך כי לא ידוע מתי ייחתם ההסכם בין המדינה לכס הקדוש והשתחררותה של המועצה מההסכם בנסיבות אלה נגועה בחוסר תם לב.
דיון משפטי: בית המשפט פסק כי יש לקבל את ערעור המועצה ברובו ולדחות את ערעור המשיב. נקודת המוצא לדיון היא בהוראות הסכם הפשרה. כאמור, בהסכם נקבע כי המשיב ישלם למועצה את תשלומי הארנונה בשיעור השווה ל-66% מהחיוב השוטף, עד שייעשה הסכם בין מדינת ישראל לבין הכס הקדוש בעניין סוגיית הארנונה. עם זאת, מנוסח ההסכם עולה כי הצדדים לקחו בחשבון מראש, שההסכם ביניהם לא רק שהוא הסדר זמני בלבד עד למועד גיבוש ההסכם הכולל בין המדינה לבין הכס הקדוש, אלא שכוחו מוגבל. ההסכם קובע שהמועצה רשאית לחדש את תביעתה נגד המשיב גם לאחר חתימה על הסכם הפשרה. כן נקבע כי במקרה שבו תוגש תביעה, לא תעמוד למשיב טענת התיישנות. הוראה זו להסכם משמיטה את הקרקע מתחת לטענות המשיב, המבקש להקנות להסכם הפשרה תוקף מוחלט, בלתי מוגבל ואף "נצחי", ויש בו כדי לתמוך בעמדת המועצה בדבר זכותה העקרונית להשתחרר מההסכם. רשות מינהלית אינה משוחררת מקיום ההסכמים עליהם חתמה, ככל בעל דין אחר. אדרבה, בהינתן שמדובר ברשות ציבורית, חלה עליה ועל התקשרויותיה עם גורמים פרטיים בנוסף לדיני החוזים, גם מערכת כללים ועקרונות מן המשפט המנהלי. היינו חלה עליה חובה מוגברת לנהוג ביושר, בהגינות ובסבירות. יחד עם זאת על הרשות לשקול אף שיקולים שבטובת הציבור. הלכת ההשתחררות מאפשרת לרשות מינהלית להשתחרר מחוזה שהיא צד לו, בלא שהדבר ייחשב כהפרת החוזה. השתחררות זו אפשרית רק אם "צרכי ציבור חיוניים" אינם מתיישבים עם המשך הקשר החוזי.
בהמשך לאמור, נקבע כי הפסיקה הכירה ביכולתה של הרשות להשתחרר גם מהתחייבויות כלכליות על רקע של שיקולי תקציב, אולם זאת במקרים חריגים ונדירים בלבד. יש לקחת בחשבון את מידת הפגיעה בפרט לעומת הנזק שייגרם לציבור. יש לשקול גם את גובה הסכום השנוי במחלוקת בין הצדדים, כגורם המשליך על מידת הפגיעה באינטרס הציבורי באופן המצדיק השתחררות. תוקפו המחייב של הסכם בענייני ארנונה אינו שולל את יכולתה של הרשות לסטות מהתחייבותה החוזית מקום שצרכי ציבור חיוניים מצדיקים זאת, במיוחד כאשר מדובר בחוב ארנונה לא מבוטל. יש לקחת בחשבון שהסכם הפשרה לא נקב מועד לסיום המשא ומתן בין המדינה לבין הכס הקדוש, ומשכך יש להחיל את הלכת ההשתחררות על הסכם הפשרה. הצורך בגביית מס אמת גובר במקרה זה על אינטרס ההסתמכות על ההסכם, בהינתן פרק הזמן המשמעותי שחלף מאז שנחתם והעובדה שהצדדים לקחו בחשבון מראש את האפשרות כי תוקפו של ההסכם מוגבל. מדובר בהסכם שנולד על רקע משא ומתן שהתנהל בין המדינה לכס הקדוש בנוגע לעניינים פיננסיים שונים, ונכונות מצד המועצה ליצירת "הסדר ביניים" לתקופת המשא ומתן. בנסיבות אלו, בחלוף 9 שנים, ומשאין צפי לסיום המשא ומתן, השתחררות המועצה אך מתבקשת.
באשר לשאלת החיוב הרטרואקטיבי, נקבע כי לאחר השתחררות המועצה מההסכם, ההסכם מגיע לקצו והצדדים אינם כבולים גם להוראותיו בדבר אופן בירור סוגיית החיוב הרטרואקטיבי. יחד עם זאת, לא ניתן להתעלם מכך שהסוגיה לא הגיעה לכלל הכרעה והצדדים הותירו מחלוקת זו - גם למקרה שבו ייחתם הסכם בין המדינה לבין הכס הקדוש - למשא ומתן ביניהם ובמקרה הצורך להכרעה שיפוטית. בית המשפט נתן את הכרעתו בהתעלם מהדרישה כי על הצדדים "לנהל משא ומתן" בסוגיה בטרם תובא להכרעה שיפוטית. המועצה לא ויתרה על השלמת התשלום החסר כל אימת שההסכם היה בתוקף. המשיב אכן פעל בהתאם להסכם הפשרה, אולם נקודת המוצא ממנה יצאו הצדדים, על פי האמור בהסכם הפשרה עצמו, היא כי מדובר בהסדר ביניים בלבד. נפסק כי קביעת בית המשפט בדבר השתחררות המועצה מההסכם תעמוד על כנה, המשיב יחויב במלוא תשלום הארנונה החל מיוני 2020, אך מנגד טענות הצדדים בעניין תשלום ההפרש בשיעור של 1/3 מחיוב הארנונה המלא החל משנת 2005 ועד למועד החיוב המלא, תהיינה שמורות להם ויובאו לכלל הכרעה, לאחר קיום משא ומתן, בתובענה נפרדת, במידת הצורך. לסיכום, ערעור המועצה מתקבל ברובו, ערעור המשיב נדחה.
עא 6775/21 מועצה אזורית עמק הירדן נגד בית עולי רגל טבחה (ניתן ביום: 10.3.24)
Reload document 
Open in new tab