שם השופט/ת: גלעד הס
פסק דינו המשלים של השופט גלעד הס בבית המשפט לעניינים מנהליים בתל אביב–יפו עוסק באחת הסוגיות המורכבות והעקרוניות בדיני היטל ההשבחה: מתי יש לחייב בהיטל השבחה בגין תמריץ תכנוני המאפשר הרחבת שימושים במבנים לשימור מכוח תכנית השימור של תל אביב (תא/2650/ב), ומהו המועד הקובע לחישוב ההשבחה הנובעת מתמריץ זה. פסק הדין ניתן כהמשך לפסק דין חלקי שניתן במסגרת ערעורים רבים על החלטות ועדת הערר לפיצויים ולהיטל השבחה, אשר קבעה באופן עקרוני כי תכנית השימור אינה יוצרת השבחה החייבת בהיטל. במסגרת פסק הדין המשלים התמקד בית המשפט בשאלה נקודתית הנוגעת לתמריץ הרחבת השימושים שנקבע בתכנית השימור, ובחן האם עצם האפשרות לקבל אישור לשימוש נוסף במבנה לשימור מהווה השבחה, ואם כן, האם יש לחשב את ההשבחה במועד אישור התכנית או רק במועד שבו יאושר בפועל השימוש הנוסף.
רקע עובדתי: הרקע להליך נעוץ בתכנית השימור של העיר תל אביב, אשר נועדה להגן על מבנים בעלי ערך היסטורי, אדריכלי ותרבותי, ובמקביל ליצור תמריצים כלכליים שיאפשרו לבעלי המבנים לשמרם. במסגרת התכנית נכללו מנגנוני תמרוץ שונים, וביניהם האפשרות להרחבת השימושים המותרים במבנים מסוימים. ועדת הערר לפיצויים ולהיטל השבחה דנה בשורה ארוכה של עררים שהוגשו נגד דרישות תשלום היטל השבחה שהוצאו בעקבות תכנית השימור, ובסופו של דבר קבעה כי התכנית אינה יוצרת השבחה החייבת בהיטל. קביעה זו הביאה להגשת ערעורים רבים לבית המשפט לעניינים מנהליים על ידי הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה תל אביב–יפו. בניגוד לזכויות בנייה רגילות המוענקות ישירות בתכנית, תכנית השימור אינה מעניקה לבעל המקרקעין זכות מוקנית לשימושים החדשים. התכנית קובעת כי הוועדה המקומית "רשאית" לאשר שימוש נוסף, וזאת רק לאחר בחינה של התאמתו לאופי המבנה ולמטרות השימור, לאחר קבלת עמדת יחידת השימור ולאחר קיום הליך פרסום ושמיעת התנגדויות בהתאם לסעיף 149 לחוק התכנון והבנייה. מכאן נוצרה השאלה האם כבר במועד אישור התכנית נולדת השבחה המחייבת בהיטל, או שמא רק כאשר תאושר הבקשה הקונקרטית לשימוש הנוסף.
דיון משפטי: הסוגיה המשפטית הראשונה שבה דן בית המשפט הייתה האם תמריץ הרחבת השימושים מהווה בכלל מקור אפשרי להיטל השבחה. השופט הס קבע באופן חד־משמעי כי התשובה חיובית. לדבריו, מבחינה נורמטיבית אין חולק שמדובר בהוראה תכנונית הכלולה בתכנית, ושהיא מרחיבה את אפשרויות ניצול המקרקעין. הרחבת אפשרויות השימוש היא אחת הדוגמאות המובהקות להשבחה במובנה של התוספת השלישית לחוק התכנון והבנייה. בית המשפט הפנה בהקשר זה לסעיף 2(א) לתוספת השלישית, הקובע כי השבחה עשויה לנבוע הן מהרחבת זכויות הניצול במקרקעין והן בדרך אחרת. לכן, גם אם בסופו של דבר ייקבע שמבחינה שמאית לא נוצרה השבחה בפועל, אין ספק כי מבחינה משפטית קיימת עילה פוטנציאלית לחיוב בהיטל. עם זאת, בית המשפט הבחין בין עצם קיומה של הוראה משביחה לבין קביעת שוויה. השאלה האם בפועל נוצרה השבחה, ומה שיעורה, היא שאלה שמאית שיש לבחון בכל מקרה לגופו. בכך חזר בית המשפט על ההבחנה המקובלת בדיני היטל השבחה בין קיומו של מקור נורמטיבי לחיוב לבין הערכת שווי ההשבחה בפועל.
הסוגיה המרכזית והמורכבת יותר עסקה במועד הקובע לחישוב ההשבחה. נקודת המוצא הנורמטיבית היא הוראת סעיף 4(7) לתוספת השלישית, שלפיה השומה תיערך ליום תחילת התכנית המשביחה. בהתאם ללשון החוק, ניתן היה לצפות כי גם במקרה זה המועד הקובע יהיה יום אישור תכנית השימור. בית המשפט הכיר בכך שזו דרך המלך הקבועה בדין ואף הזכיר פסיקה עקבית של בית המשפט העליון, ובה רע"א 4217/04 פמיני נ' הוועדה המקומית ירושלים, שלפיה ההשבחה נבחנת ככלל במועד אישור התכנית המשביחה. אולם השופט הס סבר כי תמריץ הרחבת השימושים אינו דומה לזכויות תכנוניות רגילות. הוא הדגיש כי התכנית אינה מקנה זכות אוטומטית לשימוש נוסף, אלא יוצרת מנגנון מורכב שבמסגרתו נדרש בעל הנכס לקבל בעתיד אישור פרטני. האישור תלוי בשיקול דעת של מוסדות התכנון, בהתאמה למטרות השימור ובאפשרות להגשת התנגדויות. בכך שונה המקרה מזכויות בנייה מוקנות שניתן לממשן באמצעות הליך רישוי רגיל בלבד.
לצורך הכרעה בסוגיה זו נדרש בית המשפט בהרחבה להלכה המרכזית שנקבעה ברע"א 3002/12 הוועדה המקומית גבעתיים נ' אליק רון. פסק דין זה נחשב לאבן יסוד בדיני היטל השבחה בכל הנוגע לזכויות מותנות. בית המשפט העליון הבחין שם בין זכויות מותנות שהן "מעין מוקנות" לבין זכויות מותנות הנתונות לשיקול דעת רחב של מוסדות התכנון. ביחס לזכויות המעין־מוקנות קבע בית המשפט העליון כי קיים למעשה "גשר ברזל" המוביל למימוש הזכות, ולכן ההשבחה נוצרת כבר במועד אישור התכנית. לעומת זאת, כאשר מימוש הזכות כפוף להליך הדומה להקלה ולשיקול דעת רחב של הוועדה המקומית, אין ודאות כי הזכות תמומש. השופט הס קבע כי תמריץ הרחבת השימושים בתכנית השימור אינו משתייך לקטגוריה של זכויות מעין־מוקנות. לדבריו, לא רק שאין כאן "גשר ברזל" למימוש הזכות, אלא שמדובר במנגנון מורכב ורב־שלבי הכולל את עמדת יחידת השימור, הפעלת שיקול דעת מהותי של הוועדה המקומית והליך התנגדויות לפי סעיף 149 לחוק. מכאן שאין תחולה ישירה להלכת אליק רון.
חלק משמעותי במיוחד בפסק הדין הוקדש לשיקולים מעשיים של ודאות וגביית מס אמת. השופט הס הדגיש כי מבחינה שמאית כמעט בלתי אפשרי להעריך במועד אישור התכנית את שווי ההשבחה הנובעת מאפשרות עתידית לשימוש נוסף. הוא המחיש זאת באמצעות דוגמה של מבנה למגורים שעשוי בעתיד לקבל היתר לשימוש כמשרדים. לדבריו, לא ניתן לדעת מראש מה יהיה שווי השימוש החלופי בעתיד, האם יאושר בכלל, ומה תהיה עמדת מוסדות התכנון והשכנים. לפיכך כל הערכה שתיערך במועד אישור התכנית תהיה בהכרח ספקולטיבית.
בית המשפט קבע כי כאשר הדין מאפשר יותר מפרשנות אחת, יש להעדיף את הפרשנות היוצרת פשטות, ודאות ויכולת לחזות את החיוב המיסויי. לשיטתו, המקרה הנוכחי ממחיש היטב את הצורך בהעדפת פרשנות כזו, משום שהיא מאפשרת לחשב את ההשבחה רק כאשר קיימת ודאות לגבי השימוש שאושר בפועל ולגבי שוויו הכלכלי. בסיכומו של דבר קבע בית המשפט כי תמריץ הרחבת השימושים בתכנית השימור עשוי בהחלט להוות מקור לחיוב בהיטל השבחה, שכן מדובר בהוראה תכנונית בעלת פוטנציאל משביח. ואולם, מאחר שמדובר בזכות מותנית שאינה מעין־מוקנית, שמימושה תלוי בשיקול דעת מוסדות התכנון ובהליך לפי סעיף 149 לחוק, המועד הקובע לחישוב ההשבחה אינו יום אישור תכנית השימור אלא יום אישור השימוש הנוסף בפועל. בהתאם לכך נקבע כי היטל ההשבחה ייגבה רק כאשר יאושר השימוש הנוסף לאחר השלמת כל ההליכים התכנוניים הנדרשים, ורק אז תיערך השומה ותיקבע ההשבחה האמיתית.
עמ"נ 56975-09-23 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה תל אביב-יפו ואח' נ' בלו מרבל בע"מ ואח' (ניתן ביום: 28.5.26)
Reload document 
Open in new tab