הרכב השופטים: עוזי פוגלמן, דפנה ברק-ארז, רות רונן
נדחו ערעורים העוסקים בפרשנות של חוק לעידוד השקעות הון, לעניין היקפו ומועד נתינתו של הפטור מתשלום מחצית מאגרת היתר לבניינים המיועדים להשכרה; נקבע, כי הפרשנות הלשונית של החקיקה הרלבנטית תומכת במסקנה לפיה תינתן עם אישור הבניין כ"בניין חדש להשכרה", רק בגין החלק בבניינים המיועד להשכרה על-פי כתבי האישור.
רקע עובדתי: ערעור וערעור שכנגד על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בחיפה; שני הערעורים עוסקים בפרשנות של חוק לעידוד השקעות הון, התשי"ט-1959, לעניין מועד מתן הפטור מתשלום מחצית מאגרת היתר לבניינים המיועדים להשכרה; והיקפו של הפטור כתלות בשטח הבניין המיועד להשכרה. המערערות 3-1 (חברות שפיר) הקימו בניינים בעיר חריש. חברות שפיר ביקשו להכיר בכל אחד מהבניינים נושא ההליך כ"בניין להשכרה" לפי סעיף 53א לחוק לעידוד השקעות. אין חולק כי מארג החקיקה בענייננו מקנה לבניינים שאושרו כדין כ"בניינים להשכרה" פטור מתשלום מחצית מאגרת היתר לבניה לפי תקנה 1.00.7 בסימן ג' לתוספת השלישית בתקנות התכנון והבנייה (בקשה להיתר, תנאיו ואגרות), תש"ל-1970. בית משפט קמא קבע בפסק דינו, כי ההטבה ניתנת רק בגין החלק בבניינים המיועד להשכרה לפי כתבי האישור, כך שעל הוועדה להשיב לחברות שפיר מחצית מסכום האגרה ששולמה רק בעד החלק המיועד להשכרה. כן נקבע כי ההטבה ניתנת לאחר שהבניין אושר כנכס מאושר על ידי מינהלת הרשות להשקעות ולפיתוח התעשייה והכלכלה, קרי עובר לבניית הבניינים ועוד בטרם הובהר האם אכן התקיימו התנאים הקבועים בחוק לקבלת ההטבה; נקבע כי הזכאות להטבה מתגבשת במועד שבו הוכר הבניין כ"בניין להשכרה", וכי אם יתברר בהמשך כי תנאי מהתנאים הקבועים בחוק לקבלת ההטבה לא התקיים – תבוטל ההטבה למפרע. חברות שפיר העלו בערעורן טענות נגד קביעת בית משפט קמא לפיה הפטור מתשלום מחצית האגרה ניתן רק ביחס לאגרה ששולמה עבור חלק הבניין המיועד להשכרה, ולא ביחס לאגרה ששולמה עבור כלל שטח הבניין שאושר כ"בניין חדש להשכרה". הוועדה, בערעור מטעמה העלתה טענות נגד קביעת בית המשפט לגבי מועד קבלת ההטבה. לגישתה, המועד לקבלת ההטבה של חברות שפיר טרם הגיע, והן יהיו זכאיות להטבה רק לאחר שיתברר כי הן עמדו בכל התנאים שנקבעו בפרק השביעי לחוק לעידוד השקעות.
דיון משפטי: בית המשפט העליון דחה את הערעור ואת הערעור שכנגד ופסק כי לעניין ערעור חברות שפיר – כדי להכריע במחלוקת בין הצדדים, יש להידרש לפרשנות של החקיקה הרלבנטית. כידוע, השלב הראשון בפרשנות דבר חקיקה הוא בחינה של לשון החוק, שהיא היוצרת את מתחם הפרשנויות האפשריות. הלכה היא כי כאשר לשון החוק "סובלת" יותר מפרשנות אחת, יש לבחון את תכלית החקיקה, ומבין הפרשנויות האפשריות – לבחור את זו המיטיבה להגשים אותה. ההלכה הפסוקה קבעה כי ככלל, כאשר מדובר בפרשנות של הוראות הקבועות באותו מדרג נורמטיבי, והמחוקק או מחוקק המשנה לא קבע במפורש כי ההוראה המאוחרת בזמן ביטלה את ההוראה המוקדמת – יש לבחון את פירושה של כל אחת מההוראות על רקע תכליתה, ולנסות לפרשן באופן שהן יתקיימו בצוותא, זו לצד זו. לכך יש להוסיף כי כאשר מדובר בהסדרים העוסקים באותו עניין ולשם אותה תכלית – יש לשאוף להגשמת עיקרון ההרמוניה הנורמטיבית ולפרשם ככל האפשר באופן שיתיישבו זה עם זה וישלימו זה את זה. בהקשר דנן דומה, כי לשון תקנה 1 לתקנות לעידוד השקעות הון (מתן פטור מתשלום אגרת היתר בנייה לבניינים להשכרה), התשל"א-1971, יכולה לשאת פרשנות אחת, ולפיה המבקש היתר לבנייתו של בניין להשכרה לפי הגדרתו בחוק, יהיה פטור מתשלום מחצית האגרה ששולמה בעד חלק הבניין המיועד להשכרה. בעוד שתקנה 1 מורה במפורש כי הפטור יינתן ביחס לאגרה ששולמה בעד חלק הבניין המיועד להשכרה, תקנה 1.00.20 בסימן ג' לתוספת השלישית בתקנות התכנון והבנייה מציינת רק את קיומו של "פטור מתשלום מחצית האגרה" בלא להבהיר מהו היקפו של פטור זה. שתיקת מתקין התקנות ביחס לכך איננה מצביעה בהכרח על כך שהפרשנות המתבקשת היא הפרשנות לה טוענות חברות שפיר. הביטוי "פטור מתשלום מחצית האגרה", יכול "לסבול" גם את הפרשנות לפיה מתקין התקנות לא הסדיר בתקנות התכנון והבנייה את השאלה לאיזה חלק מהבניין יינתן פטור מתשלום מחצית האגרה, כך שביחס להסדר הנוגע להיקף הפטור יש לפנות להוראה בתקנה 1 לתקנות לעידוד השקעות. הואיל ותקנה 1.00.20 יכולה לשאת מן הבחינה הלשונית גם פרשנות שאיננה עומדת בסתירה לתקנה 1 לתקנות לעידוד השקעות – יש להעדיף את הפרשנות המאפשרת לשתי התקנות להתקיים זו לצד זו בלא סתירה ביניהן. פרשנות זו לפיה ההטבה תינתן בגין החלק המיועד להשכרה בלבד, אף מגשימה בצורה המיטבית את תכלית החקיקה לתמרץ יזמים לבנות דירות להשכרה לטווח ארוך, וזאת כדי להגדיל את היצע הדירות למגורים בשכירות; בהתאם לפרשנות האמורה, ההטבה תהיה גדולה יותר ככל ששטח גדול יותר מהבניין יהיה מיועד להשכרה.
אשר לערעור הוועדה – כל אחד מהבניינים אושר כנדרש כ"בניין חדש להשכרה". בהתאם לסעיפים 17 ו-18 לחוק, תכנית להקמתו של "בניין להשכרה" מאושרת על ידי המינהלת עובר להוצאתה לפועל, ומכאן כי היא מאושרת גם בטרם התברר אם היזם עמד בתנאים הקבועים בסעיף 53ב לקבלת ההטבה. משעה שהמינהלת החליטה לתת אישור לביצועה של תכנית, התוכנית היא "תכנית מאושרת", ובהתאמה – הנכס נושא התכנית הוא "נכס מאושר". לכן, הואיל והוגשה לגבי הבניינים נושא הערעורים בקשה לאישור תכנית; התכנית אושרה לאחר היום הקובע (כך שהבניינים הוכרו כנכס מאושר); ומחצית משטח הבניין מיועדת להשכרה למגורים – יש לראות בבניינים נושא הערעור כנכסים שאושרו באופן סופי כ"בניין חדש להשכרה" לפי סעיף 53א(א)(3א) לחוק. ודוק: יש להבחין בין מועד הזכאות להטבה לבין מועד מתן ההטבה. אין הכרח כי תתקיים חפיפה בין המועדים. מועד מתן ההטבה יכול להיות קודם למועד הזכאות לה, כאשר מתן ההטבה יותנה בהחזר שלה אם יתברר בדיעבד כי מקבל ההטבה לא היה זכאי לקבלה. מנגד, מועד הזכאות יכול גם להיות קודם למועד מתן ההטבה בפועל. החוק קובע את מועד הזכאות להטבה – המועד שבו נתמלאו תנאי הזכות להטבות – בתום לכל היותר 7 שנים מתום הבניה (סעיף 53ב(ב) לחוק). לצד זאת, בהתאם לפרשנות הנלמדת מלשון החוק – מועד מתן ההטבה – המועד שבו תתבצע השבה של מחצית האגרה ששולמה בעד השטח בבניין המיועד להשכרה – הוא עובר למועד הזכאות לה. המסקנה הנובעת מסעיף 53ב(ה)(1) לחוק היא כי בחינת הזכאות להטבה תיעשה לאחר מועד מתן ההטבה בפועל לפי סעיף 53ד. זאת, לאור הקביעה בסעיף זה לפיה אם לא התקיימו התנאים הקבועים בסעיף 53ב(ב) תבוטל ההטבה למפרע ומקבל ההטבה יהיה חייב להחזיר את הסכום שהיה משלם אילולא ההטבה, בתוספת הפרשי הצמדה וריבית. החיוב להחזיר הטבה שכבר ניתנה, מעלה בבירור את המסקנה לפיה ההטבה ניתנת בפועל לפני הקביעה הסופית ביחס לזכאות לה. אכן, מתן ההטבה מראש, עובר לבחינת הזכאות להטבה, מעורר חשש לכך שיהיו מקרים בהם יהיה על הוועדה להשקיע משאבים כאשר תידרש השבה של כספי הטבה שכבר ניתנו, וכאשר יסתבר בדיעבד כי לא הייתה זכות לכך. אולם, נראה כי המחוקק היה ער לאפשרות זו, ומשום כך הוא קבע את ההסדרים ביחס להחזר ההטבות בדיעבד, לאחר בירור תנאי הזכאות. חרף הקושי האפשרי הכרוך בכך, העדיף המחוקק – כך נראה – את התועלת ממתן ההטבות בשלבים מוקדמים של הבנייה.
זאת ועוד. תכליתו של החוק בענייננו, לרבות תכליתה של ההטבה, היא לתמרץ יזמים לבנות דירות להשכרה כדי להגדיל את היצע הדירות למגורים בשכירות. מתכלית זו נובע, כי מועד מתן ההטבה הוא המועד המוקדם ביותר המתאפשר בהתאם ללשון החוק, קרי מועד קבלת כתב האישור עבור בניין להשכרה על-ידי המינהלת. זאת, משום שהתמריץ שהחוק מציע הוא בעל משמעות גדולה יותר עבור חברות יזמיות ככל שהוא ניתן בשלב מוקדם יותר. האמור נובע מעקרון "ערך הזמן של כסף" (time value of money), שלפיו ערכו של שקל אחד הנמצא בידינו היום שווה יותר מערכו של השקל שנקבל בעתיד. אם כך, פרשנות לפיה ההטבה תינתן עם אישור הבניין כ"בניין חדש להשכרה", תיטיב להגשים את תכלית החוק שכן היא מעצימה את התמריץ ליזמים ומעודדת בנייה להשכרה. לאור האמור, הערעור והערעור שכנגד נדחו.
עא 8093/23 שפיר הנדסה אזרחית וימית בע"מ נ' הוועדה המיוחדת לתכנון ובניה חריש (ניתן ביום: 22.9.24)
Reload document 
Open in new tab